Sam rynek nie jest odpowiedzią na wszystkie problemy współczesności. Jego działaniu musi towarzyszyć roztropna regulacja ze strony państwa oraz dopełniające je formy aktywności w ramach samoorganizującego się społeczeństwa.
Manifest Ekonomii Społecznej

W poszukiwaniu elementarnego porządku
CEZARY MIŻEJEWSKI
aktualizacja: 30.11.2015

foto: geralt Pixabay.com (CC) />/

W dyskusji nad przedsiębiorczością społeczną i projektami mającymi na celu objęcie całej przestrzeni regulacją prawną zapomina się często o istniejących przepisach. Dlaczego? Bo mamy do czynienia z chaosem prawnym, który szczególnie widoczny jest w obszarze działań w sferze pożytku publicznego realizowanych przez niektóre podmioty. Warto przeanalizować tę kwestię na przykładzie spółdzielni socjalnych i spółek non profit w obecnym systemie prawnym

Wydawałoby się, że sprawa jest oczywista. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.) wskazuje, że działalność w sferze pożytku obok organizacji pozarządowych prowadzić mogą:

  • kościelne osoby prawne;
  • spółdzielnie socjalne;
  • spółki non profit;
  • stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;
  • kluby sportowe non profit.

Wszystkie wymienione wyżej organizacje, określone są jako „podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy”. Przepis ten był odpowiedzią na zmieniającą się rzeczywistość i pojawianie szeregu podmiotów ekonomii społecznej o bardziej skomplikowanej misji niż klasyczne organizacje pozarządowe funkcjonujące na podstawie ustaw prawo o stowarzyszeniach czy ustawy o fundacjach. Temat ten jest niezmiernie skomplikowany. Choćby pytanie, czy niepubliczne towarzystwo budownictwa społecznego lub wspólnota mieszkaniowa należy do tego obszaru, czy też nie. To oczywiście temat na inną dyskusję, ale należy pamiętać, że takich form działań non-profit pojawia się coraz więcej.

Wracając do kwestii spółdzielni socjalnych i spółek non-profit. Niestety ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie już na wstępie różnicuje uprawnienia poszczególnych organizacji. Dokonuje ona m.in. istotnego zróżnicowania na spółdzielnie socjalne i „resztę świata”. Spółdzielnie np. nie mogą otrzymywać statusu organizacji pożytku publicznego. Nie byłoby to oczywiście problemem, gdyby nie przeszkadzało to w nadawaniu takiego statusu spółkom non-profit.

Zaiste dziwne rozumowanie: organizacja oparta na kapitale ma większe uprawnienia w wymiarze społecznym niż organizacja oparta na członkostwie oraz, w której jednym z głównych celów jest prowadzenie działań w zakresie integracji społecznej. Chyba to znak obecnych czasów, bo między bajki należy raczej odłożyć, lansowaną przez niektórych prawników argumentację, że spółki nie prowadzą działalności gospodarczej tylko statutową. To temat na osobne seminarium dla prawników administracji rządowej.

Bardziej zadziwiającym wyłączeniem spółdzielni, jest niemożność udziału w gminnych, powiatowych i wojewódzkich radach działalności pożytku publicznego, co znów jest możliwe w przypadku spółek non profit.

To oczywiście drobiazgi, choć dające wiele do myślenia. Najistotniejsze dotyczy uporządkowania stanu prawnego w poszczególnych ustawach. Przepisy wspomnianej ustawy o działalności pożytku publicznego uprawniają zarówno spółdzielnie socjalne, jak i spółki non-profit do udziału w konkursach w związku ze zlecaniem realizacji zadań publicznych.

Wydawałoby się, że generalną wskazówką dla wszystkich jest ustawa o finansach publicznych, do której odwołuje się wiele przepisów prawa. Zawarta w słowniczku ustawy definicja organizacji pozarządowych (którym można przekazać do realizacji zadania publiczne) obejmuje zarówno organizacje pozarządowe, jak i podmioty z art. 3 ust. 3. Tu nie ma wątpliwości.

Teoretycznie wszystko się zgadza, chyba że inne ustawy stanowią inaczej. I niestety mamy tu do czynienia z kompletnym brakiem jednolitego podejścia, co czyni podmiotom ekonomii społecznej duże utrudnienie, lub wręcz uniemożliwia działania w tym obszarze.

Prześledźmy zatem poszczególne obszary usług społecznych i zawarte w nich uwarunkowania prawne.

Usługi na rzecz niepełnosprawnych

Najbardziej jaskrawy przykład to ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, z późn. zm.).

Pomimo umieszczonego tam słowniczka o brzmieniu identycznym jak w ustawie o finansach publicznych, w samej treści ustawy, można zauważyć daleko idącą konsekwencję. I tak, w szeregu przepisów pojawiają się następujące definicje:

  • „fundacje, stowarzyszenia i inne podmioty” (art. 10b ustawy)
  • „fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna” (art. 29 ust. 1);
  • „organizacje pozarządowe i fundacje” (art. 34 ust. 6 pkt 5, art. 35 ust. 1 pkt 8, art. 35 ust. 1 pkt 6, art. 36 ust. 1 i 2, art. 44c ust. 2, art. 47, ust. 1 pkt 1a,
  • "organizacja pozarządowa” (art. 42 ust. 2, art. 43 ust. 1 pkt 3, art. 44c ust. 1, art. 50 ustawy).

O ile, tam gdzie pada pojęcie „organizacja pozarządowa”, można odwołać się do słowniczka, o tyle w przepisach art. 10b (dotyczącym warsztatów terapii zajęciowej) i 29 ust 1 (dotyczy zakładów aktywności zawodowej) zaczyna się problem. Nie jest to kwestia teoretyczna. Jedna ze spółdzielni socjalnych w 2011 roku chciała powołać zakład aktywności zawodowej. Sprawa oparła się o Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Dzięki dużej życzliwości, sprawę udało się wyinterpretować, ale sprawa wydawała się początkowo beznadziejna wobec oporu prawników z urzędu wojewódzkiego. Warto podkreślić, że zdarzenie miało miejsce cztery lata temu, a zmian legislacyjnych w tym zakresie nie widać.

Choć zmiany pojawiają się w praktycznym działaniu. Tyle że na gorsze. Na przykład w konkursie PFRON „Program wyrównywania różnic między regionami”, organizację pozarządową (czyli podmiot uprawniony do uczestnictwa w konkursie) definiuje się jako: stowarzyszenia, fundacje, związki oraz izby, tworzone na podstawie odrębnych przepisów, a także osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia – działające na rzecz osób niepełnosprawnych, posiadające statutowy zapis o prowadzeniu takiej działalności – tworzone na podstawie odrębnych przepisów.

Oznacza to, że zlekceważono przepis ustawy, tworząc do celów konkursu definicję węższą, ograniczoną wyłącznie do organizacji pozarządowych, pomijając inne podmioty określone w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w tym spółdzielnie socjalne i spółki non-profit. Co ciekawe, jednocześnie uwzględniono organizacje kościelne, które również znajdują się w art. 3 ust. 3, ale to chyba – jak należy przypuszczać – z powodów pozamerytorycznych. Pismo OZRSS do Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w tej sprawie nie doczekało się do dzisiaj odpowiedzi. Aby być sprawiedliwym w jednym z typów działań – obszar D (likwidacja barier transportowych): beneficjentem są „spółdzielnie socjalne osób prawnych”. Czemu akurat te, nie wiadomo.

Usługi socjalne i rodzinne

Wydawałoby się, że bratnia ustawa, która zapoczątkowała zlecanie zadań publicznych, czyli ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.) jest w pełni otwarta na rolę organizacji non-profit. I rzeczywiście art. 25 tej ustawy określa iż „Organy administracji rządowej i samorządowej, zwane dalej „organami”, mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania zleconego organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej”.

Czyli w zasadzie sprawa jest uregulowana. Drobnym zgrzytem jest kwestia rodzinnego domu pomocy (art. 52) i mieszkań chronionych (art. 53, ust. 3), które ograniczają możliwość świadczenia wyłącznie do organizacji posiadających status organizacji pożytku publicznego (OPP). Konia z rzędem temu, kto podpowie dlaczego akurat tylko w tych działaniach zawężono możliwość działań tylko do OPP. W każdym razie spółdzielnie socjalne wyeliminowane zostały już na starcie. Takie samo ograniczenie – z niewiadomych powodów – mamy w przypadku budowy noclegowni czy mieszkań chronionych zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych.

Gorzej jest już w innych regulacjach prawnych usług rodzinnych. Np. art. 190 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.), umożliwia zlecanie niektórych zadań ustawowych:

  • organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej;
  • osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej.

Proszę mnie poprawić, jeśli się mylę, ale z przepisu tego wynika ograniczenie wyłącznie do organizacji pozarządowych i organizacji kościelnych. Czyli znów pozostałe podmioty z art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego pozostają „za burtą”.

Wprawdzie przepis wskazuje, iż „do zlecania realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, stosuje się ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”. Jest to jednak przepis o charakterze „trybowym” odnosząc się do sposobu zlecenia, a nie kręgu podmiotowego. Może jednak kazuistyczni prawnicy przekonają nas, że jest inaczej.

A rzecz nie jest błaha, dotyczy bowiem możliwości zlecania pracy z rodziną w tym:

  • konsultacji i poradnictwa specjalistycznego;
  • terapii i mediacji;
  • usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych;
  • pomocy prawnej, szczególnie w zakresie prawa rodzinnego;
  • organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych dalej „grupami wsparcia” lub „grupami samopomocowymi”.
  • asystentów rodzinnych.
  • prowadzenia rodzinnych domów dziecka i bycia organizatorem pieczy zastępczej czy prowadzenia placówek opiekuńczo-wychowawczych.

W zasadzie spółdzielnie i spółki non-profit mogą wyłącznie prowadzić placówki wsparcia dziennego z wyłączeniem tych zadań zlecanych przez gminę.

Inna ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493, z późn zm.) określa w art. 9 możliwość zlecania zadań wskazanych w ustawie, ale jej krąg podmiotowy to: organizacje pozarządowe oraz kościoły i związki wyznaniowe. Zatem odwołujemy się do definicji szerszej czy węższej? Niestety ustawa tego nie definiuje. Tego nikt nie wie, ale dowie się dopiero zapewne przy próbie złożenia wniosku w konkursie.

W kolejnych ustawach również zamieszanie. W ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, z późn. zm.), ponieważ to dość wiekowa regulacja, funkcjonuje pojęcie „organizacji społecznych”. Mamy więc do czynienia z podobnym stanem prawnym jak w niektórych postanowieniach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Natomiast w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124, z późn. zm.), zapisano, że w realizacji zadań ustawowych „mogą uczestniczyć organizacje pozarządowe i inne podmioty, których działalność statutowa obejmuje zadania należące do sfery zadań publicznych w zakresie ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej, działalności charytatywnej, nauki, edukacji, oświaty i wychowania, kultury fizycznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub przeciwdziałania patologiom społecznym, promocji i organizacji wolontariatu, po przeprowadzeniu konkursu, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także samorządy zawodów medycznych, rodziny osób uzależnionych, oraz grupy samopomocy osób uzależnionych i ich rodzin”.

Trudno zatem stwierdzić, czy spółdzielnie i spółki non–profit mieszczą się w kategorii „innych podmiotów”, czy może potrzebna jest specjalna interpretacja.

Usługi oświatowe, kulturalne i turystyczne

Przyjrzyjmy się innym obszarom. Zacznijmy od usług edukacyjnych. Przeanalizujmy ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

Mamy do czynienia z pewnym zapętleniem. Z jednej strony określono, iż „system oświaty wspierają organizacje pozarządowe, w tym organizacje harcerskie, a także osoby prawne prowadzące statutową działalność w zakresie oświaty i wychowania (art. 2a), z którymi współpracują organy administracji publicznej. Dość luźna definicja jako wskazówka do działania nie powoduje jeszcze perturbacji. Gdy natomiast dochodzimy np. do przepisów o tym, jakie organizacje mogą działać na terenie szkoły, zaczynamy mieć już trochę wątpliwości.

Treść art. 39 ust. 1 oraz 56 ust. 1 pozwala na funkcjonowanie na terenie szkoły – z wyjątkiem partii i organizacji politycznych – stowarzyszeń i innych organizacji, a w szczególności organizacji harcerskich, działających oczywiście w celach edukacyjnych. Gdybyśmy jednak mieli rozszyfrować co znaczy pojęcie „stowarzyszenia i inne organizacje”, to byłby problem. Zwłaszcza, że do innych organizacji zakwalifikowano organizacje harcerskie, które mają status stowarzyszeń. Mamy zatem do czynienia z klasycznym pleonazmem, w którym wskazujemy, że mogą działać stowarzyszenia oraz inne organizacje, w tym stowarzyszenia.

Nie oznacza to, że ustawodawca jest całkowicie zagubiony. Bowiem przy postanowieniach o regionalnych i lokalnych programach wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży czy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (art. 90t ustawy o systemie oświaty) oraz przy rządowych programach wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz innych grup społecznych oraz wspieranie powstawania i realizacji regionalnych lub lokalnych programów edukacyjnych (art. 90u), zastosowano precyzyjną definicję podmiotów z art. 3 ust 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wszystko to wskazuje na brak refleksji przy nowelizowaniu ustaw, w których nie zmieniając starych treści dodaje się nowe odniesienia prawne tworząc chaos prawny.

Osobną kwestią w edukacji jest definicja działalności oświatowej jako zupełnie nowego rodzaju działania – w przeciwieństwie do działalności gospodarczej, jak i działalności pożytku publicznego. Przepis art. 83 ustawy o oświacie wskazuje, iż „prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, (…) oraz innej formy wychowania przedszkolnego, (…), nie jest działalnością gospodarczą. Natomiast działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki, zespołu, lub innej formy wychowania przedszkolnego, może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. No to problem staje się ciekawy. Czym jest owa niegospodarcza działalność oświatowa, która nie jest ustawowo działalnością gospodarczą, choć przez skarbowców (z wyłączeniem VAT) jest traktowana jak działalność gospodarcza? Rzecz wymagałaby przeanalizowania.

Podobny przypadek mamy w przypadku działalności kulturalnej prowadzonej na mocy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, z późn zm.)

Ustawa, która również zachowuje dość luźny stosunek do definicji. Art. 5 ust. 1 określa, iż organizacje pozarządowe prowadzące działalność kulturalną mogą otrzymywać dotacje celowe. Ale co w tym przypadku oznacza pojęcie „organizacje pozarządowe”? Okazuje się, że w praktycznym działaniu wyklucza to podmioty z art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przekonała się o tym dotkliwie jedna z warszawskich spółdzielni socjalnych, która we wniosku o dofinansowanie programu MKiDN „Edukacja kultura i diagnoza kultury” zaznaczyła w formie prawnej „inna działalność” nie znajdując formy spółdzielni. Wniosek został odrzucony z powodów formalnych, zaś dyrektor Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej wyjaśnił że, spółdzielnia to nie organizacja. A to oznacza wąskie potraktowanie przepisów ustawy.

Co mają zrobić wspominane już podmioty z art. 3 ust. 3 – nie wiadomo. W innym przypadku, w ostatnich miesiącach 2015 r. wskazano, że jeśli „spółdzielnia jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą to może złożyć wniosek w programach, gdzie ta kategoria podmiotów (tzn. podmioty prowadzące działalność gospodarczą) jest kwalifikowana jako uprawniona do składania wniosków”, ale w formularzu gdzie wymagane jest dookreślenie rodzaju podmiotu (w przypadku podmiotów gosp. przykładowo: spółka cywilna, spółka z o.o. itd.). w przypadku spółdzielni należy wybrać opcję: „inne”. A co się dzieje, gdy konkurs nie przewiduje wśród uczestników podmiotów gospodarczych, czy spółdzielnia socjalna i spółka non profit nie może już brać udziału w konkursie? Czy nie byłaby to istotna sprzeczność z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie?

Zupełnie inna kwestia dotyczy usług turystycznych. W sferach pożytku funkcjonuje obszar turystyki i krajoznawstwa. Jest to notabene dość często spotykany rodzaj działalności pożytku publicznego. Odrębnie funkcjonuje natomiast ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196, z późn. zm.), która definiuje zarówno usługi turystyczne (przewodnictwo, hotelarstwo i inne), jak i imprezę turystyczną (co najmniej 2 usługi o jednolitym programie, z noclegiem etc.). Niestety realizacja imprez turystycznych zgodnie z art. 4 jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Powstaje pytanie, gdzie tu miejsce dla działań w sferze pożytku publicznego i dla organizacji pozarządowych. Oczywiście radzą sobie one, ale pytanie, czy to element status quo czy przemyślanej polityki prawa?

Pojawia się przestrzeń dla organizacji owszem na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 689, z późn zm.), która przewiduje funkcjonowanie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych w formule stowarzyszenia (art. 4), mogącego prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji ich celów i zrzeszające zarówno osoby prawne (w tym JST ) i fizyczne.

Jednak organizacje te mogą prowadzić działania wyłącznie w obszarze promocji turystycznej obszaru ich działania, wspomagania funkcjonowania i rozwoju informacji turystycznej oraz inicjowania, opiniowanie i wspieranie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej. O klasycznych usługach turystycznych ani słowa.

Usługi rynku pracy

Oczywiście przykłady podobnych niekonsekwencji w różnych obszarach można mnożyć bez końca. Charakterystyczny jest tu jeszcze jeden dość istotny obszar usług rynku pracy, określony w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, z późn. zm.). Ustawa ta w art. 2 definiuje jako organizację pozarządową „niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej, utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia, z wyjątkiem partii politycznych i utworzonych przez nie fundacji”; Należy pamiętać, że definicja ta pochodzi sprzed dekady i nie została pomimo upływu czasu ujednolicona z definicją z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

  • Niestety w ustawie pojawiają się też inne określenia jak:
  • organizacje lub instytucje statutowo zajmujących się pomocą charytatywną lub na rzecz społeczności lokalnej (art. 2 definicja prac społecznie użytecznych);
  • organizacje pozarządowe statutowo zajmujące się problematyką ochrony środowiska, kultury, oświaty, kultury fizycznej i turystyki, opieki zdrowotnej, bezrobocia oraz pomocy społecznej (art. 2 definicja robót publicznych);
  • stowarzyszenia, fundacje, organizacje społeczne i zawodowe oraz inne organizacje (art. 18);
  • podmioty prowadzącymi działalność statutową na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym, zgodnie z przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 62a).

Pomijając te niespójności, które przy każdym przypadku rodzą problemy interpretacyjne, istotne jest rozumienie pojęcia „organizacji pozarządowej” w ustawie. Może ona jako jedna z instytucji rynku pracy realizować prace społecznie użyteczne, roboty publiczne, Program Aktywizacja i Integracja, posiadać status Agencji Zatrudnienia lub realizować usługi rynku pracy na zlecenie marszałka województwa lub starosty. Znowu pojawia się pytanie o zakres definicji. Czy w takim razie podmioty określone w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, mogą korzystać z przepisów ustawy i realizować zadania w niej określone?. Przypadek taki pojawił się w pierwszym kwartale br. w przypadku jednej ze spółdzielni socjalnych z Opolszczyzny, która w ramach lokalnego projektu miała być realizatorem robót publicznych. Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, z wnioskiem o interpretację. Pion Ministerstwa odpowiadający za kwestie zatrudnienia zajął, ku zaskoczeniu wszystkich, wyraźne stanowisko, idące znacznie dalej niż by można przypuszczać. Stwierdzono bowiem, że „spółdzielnia socjalna nie może jednak zostać uznana za organizację pozarządową zarówno w myśl ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie, jak i w myśl ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ jest ona tworzona przez członków w celu prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa (art. 2 ustawy o spółdzielniach socjalnych), a więc działalności nastawionej na zysk”. Nie uwzględniono zatem możliwości prowadzenia przez spółdzielnie działań w sferze pożytku publicznego. Tym samym podmioty z art. 3 ust. 3 w sposób arbitralny, biurokratyczny, eliminuje się z możliwości korzystania z instrumentów przewidzianych w ustawie. Nie wydaje się, aby taka była intencja ustawodawcy, a jest to jedynie ślepe, literalne trzymanie się zapisu postanowienia, bez uwzględnienia wykładni celowościowej czy ducha prawa.

Co dalej?

Nawet tak pobieżna analiza różnych ustaw wskazuje, że mamy do czynienia z nieopisanym chaosem definicyjnym i funkcjonalnym, mającym podłoże zarówno w normach prawnych, jak i kulturze organizacyjnej, powodującym niereagowanie na zmianę rzeczywistości. Ustawodawstwo nie uwzględnia pojawiających się nowych form i formuł działania, zaś odpowiedzialni za poszczególne ustawy bronią swoich obszarów obawiając się pójść do przodu zgodnie z obecnymi tendencjami, tworzenia nowych rozwiązań prawnych mających charakter hybrydowy.

Chaos ten jest o tyle osobliwy, że mamy do czynienia z kompletnym pomieszaniem różnych porządków. Niektóre ustawy nie odwołują się do wykluczeń, co oznacza że postanowienia dotyczące organizacji pozarządowej oznaczają również możliwość aplikowania o zadania przez związki zawodowe, organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, o partiach nie wspominając. W innych – usiłuje się przemycić organizacje kościelne, z powodów raczej pozamerytorycznych – skoro wyklucza się inne podmioty. Tak czy inaczej, brak tu spójności.

Powstaje zatem oczywiście klasyczne pytanie – co robić? Wydaje się, że to jedno z podstawowych zadań Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej, na którego powołanie niecierpliwie czekamy.

Nie ma wątpliwości, że należy dokonać wnikliwego przeglądu aktów prawnych z uwagi na niejednolite stosowanie przepisów w związku z różnymi nowymi możliwościami w tworzeniu i funkcjonowaniu podmiotów ekonomii społecznej. Po kompleksowej analizie należy przedyskutować i uzgodnić jednolite podejście, tak aby umożliwiałoby ono elastyczne funkcjonowanie w sferze partnerstwa publiczno-społecznego. Bazowym dokumentem powinna być tu ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i określone w niej definicje. Końcowym elementem byłaby zmiana pozostałych ustaw regulujących sferę działalności podmiotów ekonomii społecznej. Dochodzimy do sytuacji, w której ustawa o działalności pożytku publicznego mogłaby stanowić ramę prawną, czy też coś na kształt zapisu bazowego, kodeksu pożytku publicznego, stanowiącego podstawę odniesienia innych regulacji. Trudno mówić oczywiście o wyższości jednej ustawy nad inną, ale w tym przypadku niezbędne jest ujednolicenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego regulacji, definicji i działań w taki sposób, który nie powodowałby w przyszłości konieczności zmian wielu ustaw, a jednocześnie byłby przystosowany do podejmowania rozwiązań innowacyjnych, wynikających z rozwoju myślenia o ekonomii społecznej.

Wydaje mi się to naturalne i dość logiczne. Niestety ostatnia dekada, w której dokonaliśmy wielu innowacji, nie tylko pozostawia za sobą wrażenie niedopasowanie prawa, ale proces trwania w niezrozumiałym uporze prawniczym, poprzez blokowanie zmian, mnożenie wykładni i interpretacji przepisów, jest coraz szerszy. Co więcej, wielu prawników resortowych okopuje się na swoich pozycjach, utrudniając rozwój działań w sferze pożytku, jak i sektora ekonomii społecznej. Dlatego musi to być kompleksowa zmiana obejmująca całość zagadnienia. I mimo swojej naturalności jest przedsięwzięciem skomplikowanym i ambitnym. Nie jest jednak poza naszym zasięgiem, o ile wyzwolimy się z partykularyzmów i doktrynalnego podejścia prawniczego.

Cezary Miżejewski prezes Ogólnopolskiego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Socjalnych

Artykuł powstał w ramach projektu „Porozmawiajmy o pieniądzach! – rozwój kompetencji finansowych i zarządczych wzmocnieniem potencjału instytucjonalnego III sektora”, współfinansowanego ze środków Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w ramach Funduszu Inicjatyw Obywatelskich www.porozmawiajmyopieniadzach.org

KOMENTARZE (0) / DODAJ KOMENTARZ